En Por qué fracasan los países, Daron Acemoglu y James Robinson plantean una tesis incómoda: el destino de una sociedad no lo determinan su geografía ni su cultura, sino la naturaleza de sus instituciones. Una institución inclusiva distribuye poder y oportunidades, protege derechos y genera prosperidad compartida. Una institución extractiva, en cambio, concentra beneficios en grupos privilegiados mientras excluye o perjudica a la mayoría, aunque se disfrace de institución pública o social.
Aplicar ese marco analítico a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) conduce a conclusiones incómodas, pero todas respaldadas por los datos.
La CCSS nació en 1941 con una lógica genuinamente inclusiva: universalizar el acceso a salud y pensiones en un país con profundas desigualdades socio-económicas. Por esa razón, durante décadas fue un motor de movilidad social.
Sin embargo, llegó un momento en que quienes la controlaban lograron capturarla. Con ello, se activó un círculo vicioso: los mismos actores que se benefician de ella, bloquean cualquier reforma. Y ese es el punto en el que hoy se encuentra la institución.
Parte del problema está en su diseño. La CCSS concentra tres funciones distintas: administra pensiones, gestiona el seguro de salud y opera servicios hospitalarios. No obstante, esta mezcla no genera eficiencia, pues diluye la responsabilidad, reduce la transparencia y facilita la captura institucional dicha. Veamos.
Una Junta Directiva que no representa a la sociedad
El gobierno de la CCSS recae en una Junta Directiva integrada por representantes del Estado, una cámara empresarial, sindicalistas, cooperativistas y solidaristas. A primera vista parece pluralista. Sin embargo, examinada desde el marco de Acemoglu y Robinson, revela algo distinto: es una mesa donde se sientan grupos organizados de presión, no representantes de la ciudadanía.
Por ejemplo, el trabajador independiente no tiene una silla ahí; el profesional que paga, pero no usa el sistema, tampoco; y, menos aún, el paciente que espera meses o años por atención. En cambio, quienes tienen intereses dentro del aparato, sí tienen voz.
Esta asimetría es exactamente lo que Acemoglu y Robinson identifican como el mecanismo central de captura institucional: quienes definen las reglas lo hacen en función de sus propios intereses, mientras quienes dependen del sistema quedan fuera.
Un modelo que excluye y no cumple
El modelo de administración de recursos de la CCSS profundiza el problema. Del lado de los ingresos, el esquema fue diseñado para trabajadores asalariados, pero luego fue extendido a los independientes sin mayores ajustes, imponiendo cuotas sobre ingresos imaginarios. No es una contribución proporcional; es una extracción obligatoria.
Pero el problema no termina en cómo se recaudan los recursos, sino en cómo se utilizan. La institución no solo falla en brindar servicios oportunos, sino que además mantiene una estructura de gasto que prioriza beneficios internos por encima de los resultados institucionales.
Así, los empleados reciben pluses salariales, pensiones especiales, estabilidad absoluta, pago completo durante incapacidades y vacaciones superiores a 30 días hábiles, todos desconectados de cualquier indicador de desempeño. No se trata de casos aislados, sino de un patrón de asignación de recursos en el que el aparato se financia y se protege a sí mismo.
Las consecuencias son claras. El 40% de la fuerza laboral del país está fuera del sistema por su alto costo; y del 60% que sí cotiza, una parte importante no utiliza los servicios debido a las listas de espera y recurre al sector privado. Es decir, terminan pagando dos veces por el mismo servicio.
El dato más contundente no es financiero, es humano. Ocho personas mueren cada día en listas de espera. Es decir, no por falta de recursos médicos, sino porque el sistema ha priorizado su propia burocracia sobre los pacientes; que son la razón de ser de la institución.
Por otro lado, la crisis también alcanza a las pensiones. Cerca del 50% de los adultos mayores no tiene pensión y vive en condiciones de vulnerabilidad. Al mismo tiempo, el modelo de reparto enfrenta riesgos de insostenibilidad, con proyecciones críticas hacia el 2037, lo que implica que las generaciones más jóvenes están aportando sin certeza de recibir una pensión.
El resultado es una distorsión profunda: un sistema que no cumple con su propósito de brindar salud y pensiones de forma adecuada, mientras dirige recursos hacia adentro sin exigir resultados hacia afuera.
El costo de eso, claro está, lo asume siempre el mismo sujeto del sistema: el cotizante, el independiente con tarifas elevadas y el paciente que espera.
Una estructura que se protege a sí misma
Las instituciones extractivas tienden a autoperpetuarse, porque los grupos beneficiados tienen los incentivos y el poder para bloquear cualquier cambio. En Costa Rica, esto se traduce en presión política, judicial y sindical frente a cualquier intento de reforma a la CCSS.
El costo de esta situación es acumulativo: en dinero, en oportunidades y en confianza. Así, la pregunta es inevitable: ¿a quién sirve hoy la CCSS: al ciudadano que la financia o a los grupos que la controlan?
A la luz de los hechos, la respuesta es clara. Los datos son contundentes.
Esto no se corrige con ajustes marginales, porque el problema nace desde los cimientos. La CCSS requiere una reforma estructural profunda que la adapte a la realidad actual. Es necesario separar funciones para mejorar la rendición de cuentas, rediseñar el financiamiento para que sea justo y permitir acceso a servicios oportunos, sin importar quién los brinde. También implica corregir la gobernanza, porque la ciudadanía debe tener una representación real.
Como la sociedad misma, las instituciones no son estáticas. Y como la Costa Rica de 1941 ya no existe, mantener ese modelo solo profundiza la exclusión. Si queremos recuperar el propósito original de la CCSS, no basta con defenderla: hay que transformarla.
Porque, al final, no se trata de salvar una institución, sino de garantizar que las personas reciban los servicios por los cuales hoy pagan una fortuna.